Introducción
Este trabajo está realizado a partir del análisis del artículo Nº1 de la ley 4874 (Láinez) que establecía que el Consejo Nacional de Educación se encargaría de instalar escuelas públicas en aquellos territorios de las provincias que lo solicitaran.
En primera instancia se dará lugar a una breve contextualización de la ley, su origen e historia y se establecerá la relación de la misma con la ley 1420 de Educación. Se desarrollarán las causas por las cuales la ley fue propuesta por Manuel Láinez, tales como la necesidad de disminuir el analfabetismo y de escolarizar a la población para su formación e integración a la sociedad.
Luego, se profundizará en el fenómeno producido por el alcance de esta ley. Para realizar este trabajo práctico trabajaremos mediante el buceo bibliográfico para nutrirnos de la opinión de diferentes autores especializados en la Historia de la Educación y asi elaborar nuestras propias conclusiones. Tomamos principalmente el trabajo de investigación realizado por Pablo Pineau, Presidente de la Sociedad Argentina de Historia de la Educación. A su vez trabajaremos con las reflexiones sobre la Ley Láinez aportadas por Juan Carlos Tedesco, Guillermina Tiramonti y Horacio Sanguinetti en entrevistas periodísticas. Se observarán también, declaraciones de Manuel Láinez, redactor de la ley que analizaremos.
Finalmente, y a partir del desarrollo anteriormente mencionado, estableceremos las consecuencias de la aplicación de esta ley en el pasado, las causas de su derogación y la conclusión sobre las huellas que ha dejado en la legislación educativa de nuestro país.
Desarrollo
El 30 de septiembre de 1905, fue autorizada por el Consejo Nacional de Educación la ley 4874, cuya finalidad era abrir escuelas en aquellas provincias que lo solicitasen. La ley fue redactada por el Senador de la Provincia de Buenos Aires, Manuel Láinez, quien fundó su proyecto para disminuir el analfabetismo. Se establecerían escuelas “elementales, infantiles, mixtas y rurales”, según la ley cita en su art. Nº 1. La tasa de analfabetización que las jurisdicciones presentaran, era lo que determinaba la ubicación y la necesidad de los establecimientos, que la nación financiaría totalmente. Láinez presentó su proyecto de ley argumentando:
“…lo que yo propongo no es más que regularizar una situación existente, y aumentar los recursos de instrucción primaria para que vayan directa y eficazmente donde deben ir [...] Es cuestión de racionalizar el gasto: la República Argentina gasta en la totalidad de la instrucción primaria 8.450.000 pesos para educar 435.000 niños; esos niños nos cuestan alrededor de 18 pesos por año. Sin embargo, si tomamos el ejército nacional tenemos que cada soldado nos cuesta 1.600 pesos al año [...] con la supresión de cada soldado en el presupuesto de Guerra, podemos educar a 100 niños más.” (Láinez, 1904: 705) [1]
Manuel Láinez estaba convencido de que el analfabetismo era una traba que hacía imposible el progreso de la nación, y en su discurso advertía también que las inversiones en la escolarización de la población que se estaban escatimando, en algunos años se verían empeñadas en la creación de una mayor cantidad de cárceles, asilos y hospitales. Láinez no hacía diferencia en cuanto a la población criolla de la inmigrante, ya que para él toda la población debía estar integrada por la educación.
A dos años de la sanción de la ley, Láinez presenta un proyecto para que las escuelas normales dependan del Consejo Nacional de Educación (CNE), ya que de esta manera se permitía fijar los programas y que el Consejo tenga iguales atribuciones sobre las normales que las que poseía para con las primarias, proyecto que fue aceptado. El CNE sería el encargado de nombramientos y control de las supervisiones, de dictar los programas de enseñanza, de ordenar los libros de textos que se utilizarían en las escuelas, entre otras funciones, como la designación de la vigilancia de la enseñanza y la propuesta de los nombramientos del personal de las escuelas.
En lo que respecta a los fondos destinados a la educación primaria y la administración general de los recursos acreditados a sostener la educación común, el CNE también se encargaría de presentar los presupuestos anuales que se llevarían al Ministerio de Instrucción Pública, donde los elevarían al Congreso Nacional.
Estas atribuciones dadas al CNE, muestran la convivencia de una tendencia fuertemente centralizadora, dentro del régimen federal, pero han sido fundamentadas en el hecho de que las provincias poseían limitaciones financieras, administrativas, estructurales, lo que determinaba que no poseían las condiciones necesarias para concretar los objetivos de la Ley y garantizar su cumplimiento.
La creación de estas escuelas dependientes del CNE en los territorios provinciales, aseguraba el control del poder central de manera ideológica, ya que garantizaba la hegemonía de un proyecto educativo pensado por la Capital Federal en el interior de la nación. Al aplicarse los programas de las escuelas de Buenos Aires a las de las provincias del interior, se manifiesta claramente el centralismo educacional, ya que no se tuvieron en cuenta la diferencia de culturas que portaban los inmigrantes, los dialectos aborígenes conservados en algunas regiones y las particularidades de los diferentes territorios. El sistema educativo estaba centralizado, y con las escuelas bajo el poder del CNE garantizaba la extensión de su oferta educativa y ejercía el control sobre los sistemas educativos provinciales y sobre la oferta privada, tanto laica como confesional.
En este proceso el país comenzaba a unificarse y se homogeneizaba en cuanto a un modelo económico, político, cultural y social dispuesto por Buenos Aires, aunque las nuevas medidas no fueron aceptadas pasivamente y sin resistencia de parte de las provincias, que veían la manera en que se cercenaban su autonomía y las facultades que le son propias.
A poco tiempo de la sanción de la ley Láinez, sus efectos comenzaron a verse en todo el país, y aumentó notoriamente el número de escuelas fundadas en las provincias por el Consejo Nacional de Educación, a pesar de esto, por la estructura y los contenidos que sostenía, las denominadas “escuelas Láinez” prometían sólo cuatro años de escolaridad primaria.
La ley 1420 de Educación Común, establecía que la escuela ha de ser universal, común, mixta, gratuita, obligatoria y neutra, y en su artículo 5º dice que: “supone la existencia de una escuela pública gratuita por cada mil o mil quinientos habitantes en las ciudades o trescientos o quinientos en las colonias y territorios, donde se dé en toda su extensión la enseñanza primaria que establece la ley”.[2] Según la ley 1420, la Escuela Común estaba comprendida por: las escuelas infantiles, las escuelas elementales y las escuelas superiores, y establecía también en el Art. 11 las llamadas Escuelas Especiales comprendidas por: los jardines de infantes, las escuelas para adultos y las escuelas ambulantes. Las escuelas Láinez, no eran consideradas Escuelas Comunes, sino Especiales, por lo cual el mínimum de educación obligatoria que la ley 1420 establecía para las escuelas de este tipo en el Art. 12, abarcaba menos contenidos que el establecido para las Escuelas Comunes en el Art. 6 de la misma ley. Esto provocaba que la ley Láinez, no mejorara a la ley 1420, lo cual era su propósito, sino que acentuara las diferencias entre quienes iban a una escuela u otra, ya que sus mejoras afectaban negativamente a los contenidos, los años de obligatoriedad y la formación superior. A pesar de esta muestra de la “inferioridad” de la calidad educativa de las escuelas Láinez, las mismas son recordadas como preeminentes, y al menos en el imaginario popular, de mejor calidad educativa que las provinciales.
A mediados de la década del 50’, la Ley Láinez comenzó a ser discutida asiduamente, desde 1956 cuando se facultaron al CNE las transferencias hasta la década del 70’ cuando éstas se efectivizaron. El tecnocratismo y el desarrollismo impulsaron a la creación de propuestas burocráticas que pretendían pasar las transferencias de las escuelas nacionales a las provincias. El primer intento fue llevado a cabo en 1962, logrando la transferencia de 23 escuelas de la provincia de Santa Cruz, y quedando sin efecto unos meses después. La ley 17878, ya en el año 1968, reinició el proceso de transferencias, por lo que en un lapso de dos años se transfirieron 680 escuelas que se hallaban en La Rioja, Buenos Aires y Río Negro.
En 1970, finalmente se derogó la ley Láinez mediante el artículo 16 de la Ley 18586 que establecía que el Poder Ejecutivo tenía la autorización de transferir a las provincias los Organismos y las funciones nacionales que estuvieran en territorio
provincial, la aplicación de esta ley prohibió el establecimiento de nuevas escuelas nacionales en territorios provinciales y en 1971 se creó el Consejo Federal de Educación, constituído por Ministros de Educación de las distintas provincias, que se encargarían de llevar a cabo las transferencias, tarea que hasta ese entonces llevaba a cabo el Consejo Nacional de Educación.
En los primeros dos años bajo la dictadura de 1976, se implementaron las nuevas políticas, el Consejo Federal de Educación estableció las etapas y métodos para llevar a cabo las transferencias, y el total de escuelas transferidas ascendió a 6236. Este proceso hizo que tras el cese de las funciones del Consejo Nacional de Educación el mismo desapareciera.
Este proceso aunque era una propuesta federal y basada en el respeto a la Constitución Nacional, fue llevado a cabo en forma unilateral por el poder central. Los resultados de este proceso no favorecieron la generación de mecanismos de participación y regionalización que se pregonaban. La situación se tradujo en que las provincias que poseían los recursos materiales y financieros que les permitieran hacerse cargo de sus sistemas educativos, pudieran hacerlo, pero a la vez, que las provincias que no contaran con los recursos suficientes no pudieran. Esta disparidad entre las provincias aumentó la segmentación del sistema en cuanto a las propuestas curriculares, el nivel de cobertura del sistema educativo y los salarios docentes.
La Ley de Transferencias, llevó a un proceso fragmentador que concluyó durante la presidencia de Carlos Menem, en el año 1993 con la sanción de la Ley Federal de Educación, actualmente derogada por la ley 26206 de Educación Nacional, sancionada en diciembre de 2006.
En la actualidad la heterogeneidad, la diversidad de realidades y posibilidades materiales y conceptuales son lo que caracteriza al sistema educativo argentino. “Hay ya suficientes pruebas empíricas en la Argentina para sostener que hemos pasado de un sistema que se proponía la homogenización cultural de la población, a partir de su inclusión en una red más o menos homogénea de instituciones que albergaban una población sociocultural heterogénea en un mismo espacio institucional, a un sistema con diversidad de formatos institucionales pero con homogeneidad sociocultural en el interior de cada institución”.[3]
Conclusión
Pese a haber sido acusada de promulgar un modelo centralizador, la ley Láinez ha sido de gran importancia para el Sistema Educativo argentino, pues dio la oportunidad a las provincias del interior de tener sus escuelas y recibir la educación “gratuita, pública y laica” a la cual la ley 1420 les había dado derecho.
Mediante esta investigación llegamos a conclusiones no solo aplicables al año 1905 y las épocas de esta ley, sino también a la actualidad, y era ésta nuestra meta principal desde que elegimos el tema y nos interiorizamos con él. Creemos que el problema que acucia incansablemente a la educación en
Resulta digna la propuesta de Horacio Sanguinetti cuando habla de “reanimar” en ciertos aspectos esta vieja ley que ya carga con más de un siglo, respetando el federalismo educativo, puesto que cada región posee sus particularidades, pero sin que el gobierno nacional se desentienda de estas múltiples realidades. Debería en todo caso alentar a las provincias a establecer nuevas escuelas, con alto nivel educativo, y apoyar económicamente a aquellas que no cuenten con recursos para la realización de establecimientos, ya que es menester invertir en educación si lo que se pretende es el progreso de la nación. El gobierno debe ejercer mayor control sobre “lo que se dicta en las escuelas”, no imponiendo un modelo único y propio de Buenos Aires, como lo ha hecho la ley Láinez, sino ejerciendo mayor control, para así impedir que exista tanta desigualdad entre lo que se aprende en una u otra provincia, o en el caso de Buenos Aires, a menos de media hora de distancia, existiendo una gran diferencia en el nivel educativo de las escuelas pertenecientes a
Pensar estas propuestas para nuestro futuro, por más insignificantes que resulten plasmadas desde el análisis histórico de una ley ya derogada, es plantar una semilla de algo que se podrá cosechar en el futuro, nos puede servir para empezar a pensar en soluciones, más allá de dar críticas, a sabiendas de que siempre se está a tiempo de mejorar.
Hoy en día, existe la Ley de Educación Nacional, y concordamos con sus “fines y objetivos”, la problemática reside en que la misma no es aplicada eficientemente. Creemos que, como futuros docentes, podemos proyectar el país que queremos, desde el aula en la que estemos dando clase, sin seguir a la espera de que alguien más lo defina por nosotros, para que la Argentina tenga una línea de desarrollo clara, que no se modifique de acuerdo al gobierno de turno, o el modelo de estado que se pretende establecer, sino que sea el gobierno de turno el que tenga que sumarse a la propuesta para la construcción de nuestra sociedad. Con los errores que nos ha hecho conocer la historia ¿No es tiempo ya de que nos involucremos de manera activa en la construcción de la Argentina que queremos?
Bibliografía
Arata, N.; Ayuzo M.L. (2007) “Conflictos, tensiones y fracturas en la formación del sistema educativo argentino: tres perspectivas sobre la Ley Láinez” en A cien años de la Ley Láinez, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología.
Dubini, M.; Orovitz, B. (2007) “La ley Láinez y la consolidación del centralismo” en A cien años de la Ley Láinez, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología.
Gvirtz, S.; Palamidessi, M. (1998) “Breve historia del currículum en la Argentina” en El ABC de la tarea docente: currículum y enseñanza. Buenos Aires, Aique.
Láinez, M. (1904) “Discurso de Manuel Láinez” en Diario de sesiones de la Cámara de Senadores. Sesiones Ordinarias, Buenos Aires, El comercio.
Ley 1420. http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/normas/5421.pdf
Ley 4874. http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/normas/8394.pdf
Linares, M.C. (2007) “Ley Láinez, la discusión por el ‘mínimun’” en A cien años de la Ley Láinez, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología.
Pineau, P. (2007) “A cien años de la Ley Láinez” en A cien años de la Ley Láinez, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología.
Sanguinetti, H. (2006) Sugieren que la Nación abra colegios en provincias. http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=787118
Sanguinetti, H. (2009) Reanimación de la ley Láinez. http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=794715
Tedesco, J. (2005) Lo urgente es pensar en el largo plazo. http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=679098
Tiramonti, G. (2003) Después de los 90: Agenda de cuestiones educativas.
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100-15742003000200004
[1] Discurso de Manuel Láinez, Diario de sesiones de la cámara de senadores, p. 705.
[2] Ley 1420 de Educación Común, Art. 5º.
[3] Tiramonti, G. (2003)
